Työ- ja elinkeinoministeriö on 14.5.2020 julkaissut lausuntokierrokselle kilpailulain muuttamista koskevan hallituksen esitysluonnoksen. Kyseessä on hallituksen esitysluonnoksen muodossa annettu TEM:n työryhmän mietintö ECN+ -direktiivin kansallisesta täytäntöönpanosta.
Kilpailulain muutosehdotuksen taustalla on Euroopan parlamentin ja neuvoston 11.12.2018 antama ns. ECN+ -direktiivi (EU 2019/01), joka edellyttää jäsenvaltioita tehostamaan kilpailulain täytäntöönpanoa ja kilpailurikkomuksiin puuttumista.
ECN+ -direktiivi asettaa vähimmäistason kansallisten kilpailuviranomaisten (Suomessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto KKV) tutkinta-, täytäntöönpano- ja sanktiointivaltuuksille. Käytännössä tämä tarkoittaa KKV:n keinovalikoiman laajentumista ja tuomittavien seuraamusten ankaroitumista.
Direktiivistä suoraan johtuvien muutosten lisäksi hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan myös joidenkin puhtaasti kansallisten muutosten (mm. seuraamusmaksun laskentasäännösten) ottamista kilpailulakiin. Kilpailulain kiellettyjä kilpailunrajoituksia koskevat säännökset (mm. kartelli, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö) eivät muutu.
Lausuntokierros päättyy 24.6.2020. Arvioitu esittelyviikko eduskunnalle on 39/2020 (21.9.2020 alkava viikko).
CN+ -direktiivin edellyttämät kansallisen lainsäädännön muutokset on saatettava voimaan viimeistään 4.2.2021, jolloin direktiivin 2 vuoden implementointiaika päättyy. Siirtymäsäännösten sisältö on vielä auki.
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymille määrättävien seuraamusmaksujen laskentaperusteet muuttuvat
Yksi olennaisimmista muutoksista tulee kohdistumaan elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien eli mm. toimialajärjestöjen seuraamusmaksun laskentaperusteeseen, mikäli elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän kilpailuoikeudellinen rikkomus liittyy sen jäsenten toimintaan.
ECN+ direktiivin mukaisesti elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle kilpailurikkomuksesta määrätyn seuraamusmaksun määrää arvioitaessa otetaan tällöin jatkossa huomioon yhteenliittymän oman liikevaihdon lisäksi niiden yhteenliittymän jäsenten yhteenlaskettu liikevaihto, jotka toimivat yhteenliittymän rikkomuksesta kärsineellä markkinalla. Yhteenlaskettavat liikevaihdot määräytyvät KKV:n markkinaoikeudelle tekemää seuraamusmaksu esitystä edeltävän tilikauden maailmanlaajuisen kokonaisliikevaihdon perusteella. Voimassa olevan kilpailulain mukaan yhteenliittymälle määrättävä seuraamusmaksu perustuu kaikissa rikkomustilanteissa yksinomaan yhteenliittymän omaan liikevaihtoon.
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän seuraamusmaksun enimmäismäärä on 10 prosenttia em. tavoin yhteenlasketuista liikevaihdoista. Seuraamusmaksun määrässä ei kuitenkaan otettaisi huomioon sellaisen yhteenliittymän jäsenen liikevaihtoa, jolle on erikseen määrätty saman kilpailuoikeudellisen rikkomuksen perusteella seuraamusmaksu.
Seuraamusmaksun määrää KKV:n esityksestä markkinaoikeus. Maksu määrätään maksettavaksi valtiolle.
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle asetetun seuraamusmaksun suorittamisvastuu laajenee jäsenistöön
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle asetetun seuraamusmaksun suorittamisesta voivat jatkossa olla vastuussa myös tällaisen yhteenliittymän jäsenet, mikäli elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rikkomus liittyy sen jäsenten toimintaan. Tällöin esim. toimialajärjestön maksamatta jättämä osuus sille määrätystä lainvoimaisesta seuraamusmaksusta voidaan tulevaisuudessa periä viimekädessä jäsenistöltä.
ECN+ -direktiivissä säädetään portaittaisesta järjestelmästä, jolla yhteenliittymän seuraamusmaksun maksamista tulee voida kansallisen lainsäädännön perusteella vaatia sen jäsenyrityksiltä, jos yhteenliittymä ei pysty sitä maksamaan. Seuraamusmaksun perimisen edellytyksenä ei ECN+ -direktiivin mukaan ole, että jäsenyritys itse olisi syyllistynyt kiellettyyn kilpailunrajoitukseen.
Kilpailulakiin esitetään tältä osin ensinäkin säännöstä siitä, että jos elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä ei pysty maksamaan sille kilpailulain rikkomuksen perusteella määrättyä lainvoimaista seuraamusmaksua, yhteenliittymän on vaadittava seuraamusmaksun maksamiseksi osuuksia yhteenliittymän jäseniltä.
Jos yhteenliittymä ei ole maksanut seuraamusmaksua vuoden kuluessa seuraamusmaksupäätöksen lainvoimaisuudesta, KKV voi päätöksellään vaatia maksamatta olevan osan perimistä miltä tahansa niistä yhteenliittymän jäsenistä, jotka ovat olleet edustettuina yhteenliittymän hallituksessa tai muussa päätöksentekoelimessä rikkomispäätöksen tekohetkellä. KKV voi kuitenkin tehdä ko. päätöksen ennen vuoden määräajan päättymistä, jos seuraamusmaksun perintä yhteenliittymältä on ulosoton hakemisen johdosta päättynyt ulosottokaaren mukaiseen estetodistukseen.
Jos seuraamusmaksua ei saada perittyä kokonaisuudessaan em. yhteenliittymän päätöksenteko-elimissä edustettuina olevilta jäseniltä kahden vuoden kuluessa seuraamusmaksupäätöksen lainvoimaisuudesta, KKV voi päätöksellään vaatia seuraamusmaksun maksamatta olevan osan perimistä miltä tahansa niistä yhteenliittymän jäsenistä, jotka ovat toimineet markkinoilla, joilla rikkominen tapahtui. Seuraamusmaksun tai sen osan suorittamista ei kuitenkaan saa vaatia tällöinkään sellaisilta jäseniltä, jotka osoittavat jättäneensä panematta täytäntöön rikkomista koskevan yhteenliittymän päätöksen ja olleensa joko tietämättömiä kyseisestä päätöksestä tai vetäytyneensä siitä aktiivisesti ennen rikkomista koskevien KKV:n selvitysten aloittamista. Jäsenyrityksen mahdollisuus vapautua seuraamusmaksun maksamiselta olisi siten käännetyn todistustaakan tyyppinen.
Yhteenliittymälle määrätyn seuraamusmaksun periminen on toteutettava kokonaisuudessaan viiden vuoden kuluessa sitä seuraavan vuoden alusta laskettuna, jonka aikana markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden tekemä seuraamusmaksupäätös on saanut lainvoiman.
Seuraamusmaksun suuruuden ennakoitavuutta halutaan parantaa – kilpailulakiin ehdotetaan laskentasäännöksiä
Työryhmä ehdottaa kansallisena – ja siis ECN+ direktiiviin perustumattomana – muutoksena KKV:tä sitovien seuraamusmaksun laskentasäännösten ottamista kilpailulakiin. Ehdotettu muutos lähentäisi seuraamusmaksun määräämisen kansallista menettelyä Euroopan komission soveltaman menettelyn kanssa. Tavoitteena on parantaa elinkeinonharjoittajien mahdollisuutta etukäteen arvioida rikkomuksesta koituvan seuraamusmaksun suuruusluokkaa ja ehkäistä näin tehokkaammin kiellettyyn kilpailunrajoitukseen ryhtymistä ja sen jatkamista.
Seuraamusmaksun suuruus perustuisi kokonaisarviontiin, jossa otetaan huomioon rikkomuksen laatu, laajuus, moitittavuuden aste sekä rikkomuksen kesto. Kokonaisarvioinnissa otettaisiin lisäksi huomioon ehdotuksen mukaiset raskauttavat ja lieventävät tekijät sekä elinkeinonharjoittajan maksukyvyttömyyteen liittyvät seuraamusmaksun alentamisperusteet. Elinkeinonharjoittajalla ja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä olisi oikeus tulla kuulluksi seuraamusmaksun määrästä ja sen perusteista ennen kuin KKV tekee asiassa seuraamusmaksuesityksen.
Seuraamusmaksu saa jatkossakin olla enintään 10 prosenttia kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta KKV:n seuraamusmaksuesityksen tekemistä edeltävänä tilikautena.
Ja kuten edellä on jo todettu, jos elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rikkomus liittyy sen jäsenten toimintaan, yhteenliittymälle määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä on 10 prosenttia niiden yhteenliittymän jäsenten yhteenlasketuista liikevaihdoista, jotka toimivat markkinoilla, joihin yhteenliittymän rikkomus on vaikuttanut.
Vaikka kilpailulakiin kansallisesti esitetyt laskentasäännökset voivat joltain osin tuoda lisää ennustettavuutta, niillä odotetaan kuitenkin käytännössä olevan lähinnä seuraamusmaksujen suuruustasoa nostava vaikutus. Markkinaoikeus ja KHO eivät sinällään olisi velvollisia suoraan noudattamaan ko. laskentasäännöksiä, mutta niidenkin tulee ottaa huomioon kilpailulaissa lueteltavat raskauttavat ja lieventävät seikat.
Seuraamusmaksumahdollisuus myös menettelysääntöjen rikkomistilanteisiin
Suomessa voidaan jatkossa määrätä seuraamusmaksuja, paitsi kiellettyjen kilpailunrajoitusten, myös tiettyjen kilpailulain mukaisten menettelysääntöjen tahallisen tai tuottamuksellisen rikkomisen perusteella. Tällaisia rikkomuksia ovat mm. viranomaistarkastuksen vastustaminen; kilpailunrajoituksen selvittämisen yhteydessä asetetun sinetin rikkominen; virheellisten, harhaanjohtavien tai puutteellisten tietojen antaminen viranomaiselle taikka pyydettyjen tietojen toimittamatta jättäminen; viranomaiskuulemiseen saapumatta jättäminen; viranomaisen rikkomus- tai sitoumuspäätöksen taikka väliaikaismääräyksen noudattamatta jättäminen.
Seuraamusmaksun suuruuden määrittäminen perustuu kokonaisarviointiin, jossa on otettava huomioon rikkomisen laatu ja laajuus, sekä moitittavuuden aste. Seuraamusmaksu saa näissä tilanteissa olla kuitenkin enintään yksi prosentti rikkomiseen syyllistyneen maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta KKV:n seuraamusmaksuesityksen tekemistä edeltävänä tilikautena.
Seuraamusmaksun määräämisestä päättää KKV:n esityksestä markkinaoikeus. Maksu määrätään maksettavaksi valtiolle.
Rakenteelliset korjaustoimenpiteet käyttöön
Elinkeinonharjoittaja tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, joka rikkoo kiellettyjä kilpailunrajoituksia koskevia säännöksiä, voidaan määrätä toteuttamaan rakenteelliset korjaustoimenpiteet, jotka ovat oikeasuhteisia tehtyyn rikkomiseen nähden ja välttämättömiä sen tosiasialliselle lopettamiselle. Rakenteellinen korjaustoimenpide voi olla esimerkiksi yrityksen pilkkominen tai liiketoiminnan osan myyminen kolmannelle.
Rakenteellisia korjaustoimenpiteitä voidaan määrätä vain joko silloin, kun kilpailulain tarkoittama toimintaa koskeva korjaustoimenpide ei ole riittävä rikkomisen korjaamiseksi, tai kun toimintaa koskeva korjaustoimenpide on asianomaiselle yritykselle rakenteellista korjaustoimenpidettä raskaampi. Jos toimintaa koskeva korjaustoimenpide ja rakenteellinen korjaustoimenpide ovat yhtä tehokkaat rikkomisen korjaamiseksi, niistä on valittava yrityksen kannalta vähemmän raskas toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Korjaustoimenpiteiden tavoitteena on palauttaa tai säilyttää markkinoiden kilpailulliset olosuhteet. Rakenteellinen korjaustoimenpide ei saa johtaa elinkeinonharjoittajan jäljelle jäävän taloudellisen toiminnan toimintaedellytysten menettämiseen.
Markkinaoikeus määrää rakenteellisen korjaustoimenpiteen KKV:n esityksestä, mikäli lakisääteiset edellytykset täyttyvät. Elinkeinonharjoittajalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kuin KKV tekee rakenteellisen korjaustoimenpiteen määräämistä koskevan esityksen markkinaoikeudelle. Esityksen mukaan markkinaoikeuden päätöksestä voisi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Päätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.
Muita kilpailulain muutoksia
KKV:n valtuudet laajenevat entisestään mm. siltä osin, keneltä KKV voi pyytää tietoja ja ketä se voi kutsua kuultavaksi. Jatkossa myös luonnolliset henkilöt ovat velvollisia antamaan KKV:lle kaikki tiedot, jotka ovat tarpeen kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen selvittämiseksi.
KKV voi myös jatkossa kutsua kuultavaksi kaikki henkilöt, joilla voi olla hallussaan kilpailunrajoituksen selvittämiseksi tarpeellisia tietoja. Voimassa olevan kilpailulain mukaan KKV:llä on oikeus kutsua kuultavaksi vain henkilö, jonka voidaan perustellusta syystä epäillä toimineen kilpailunrajoituksen toteuttamisessa.
Elinkeinonharjoittajalle ja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle on myös mahdollista asettaa uhkasakko sen varmistamiseksi, että ko. tahojen edustaja saapuu KKV:n kuulemiseen.
Ns. kotitarkastuksen tekemiseen ei enää jatkossa edellytetä epäilyä vakavasta rikkomuksesta. Kotitarkastukseen tarvitaan kuitenkin edelleen markkinaoikeiden etukäteinen lupa.
Kansallisena muutoksena esitetään, että KKV:n väliaikaismääräykset olisivat jatkossa voimassa pääasiaa koskevan päätöksen tekemiseen asti. ECN+ -direktiivi ei tällaista muutosta edellytä. Nykyisin väliaikaismääräyksen voimassaoloaika on rajattu 90 päivään.
Juha Terho asiamies
